Sitä saat mitä tilaat - vai saatko?

Julkishallinto epäonnistuu usein hankkiessaan tietojärjestelmiä ja digitaalisia palveluita. Syynä ovat joko kasvaneet kulut, myöhästyminen mutta myös käytettävyysongelmat.

Vuoden vaihteessa käynnistyvien hyvinvointialueiden (HVA) hankinnat ovat parhaillaan suurennuslasin alla, sillä kilpailutuksella ja järjestelmien käynnistymisellä on kova kiire. Silloin kunnilta poistuu hyvinvointialueille arviolta puolet henkilöstöstä ja puolet budjetista. Kunnille jää kuitenkin omaan toimintaansa tarvittava ict-infrastruktuuri ja yleiset tietojärjestelmät.

Sen sijaan hyvinvointialueiden on saatava nopeasti pystyyn sosiaali- ja terveyspalveluille toimiva ict-infra ja tietojärjestelmäkokonaisuus. Pelkona on, että kilpailutuksessa mennään helposti siitä, missä aita on matalin.

”Hankintoja ja kilpailutuksia tekevät henkilöt joutuvat toimimaan kieli keskellä suuta: jos teet liian tiukat määrittelyt kilpailutuksessa niin hinta hyppää taivaisiin. Jos taas määrittelet löysemmin, kasvavat kustannusriskit”, sanoo filosofian tohtori ja postdoc-tutkija Hannu Vilpponen.

Hänen väitöskirjansa ”You get what you order: Required expertise in the procurement of public services” tarkastettiin joulukuussa Jyväskylän yliopistossa informaatioteknologian tiedekunnassa.

Vilpponen tutki julkishallinnon digitalisointihankkeisiin ja isoihin ict-järjestelmähankkeisiin liittyviin kilpailutuksiin vaadittavaa erityisosaamista käytettävyyden näkökulmasta.

Päätyönään Vilpponen toimii Keravan kaupungin digikehittämispäällikkönä. Hän on osallistunut muun muassa kokonaisarkkitehtina maakuntauudistushankkeisiin ja toimii asiantuntijana Vantaa-Keravan HVA:n ict-määrittelyssä.

Ennen julkiselle sektorille siirtymistään Vilpponen on toiminut mm. 16 vuotta globaalisti Nokian tutkimusyksiköissä, jolta ajalta hänellä on kahdeksan US-patenttia.

Hinta, hinta ja hinta

Vilpposen väitöstyö kertoo siitä, miten julkisissa hankinnoissa ei ole mukana tarpeeksi itse toiminnan asiantuntemusta. Vilpposen kokemuksen mukaan hankinnoissa keskitytään lähinnä varsinaiseen hankintaprosessiin hankintalain viitoittamalla tiellä.

”Kunnallisella alalla on ollut suorastaan perinne se, että kilpailutus perustuu hintaan. Silloin isot toimittajat myyvät halvalla, vaikka tiedetään jo etukäteen, että sillä hinnalla järjestelmä ei tule valmiiksi. Tähän ongelmaan ollaan onneksi havahtumassa”, Vilpponen sanoo.

Kun hankkeella on kiire, ja siihen on upotettu jo miljoona euroa tai enemmän, ovat päättäjät pakotettuja haalimaan lisärahoitusta hankkeeseen. Toimittajaakaan ei voi siinä vaiheessa enää vaihtaa.

Niinpä ostetuista lisätyötunneista tulee maksuautomaatti, sillä järjestelmä on saatava valmiiksi. Ja järjestelmätoimittajat tekevät ainoastaan sen, mistä on sovittu ja sillä rahalla.

Hankinnalla on takaraja

Usein hankinnalla on myös lainsäätäjän asettama takaraja. Tämä on tyypillistä varsinkin sosiaali- ja terveydenhuollossa, jossa lakisääteisiä muutoksia tulee säännöllisesti.

”Kun hinta ohjaa hankkeita, tarjoajat vetävät tarjouksensa minimiin. Sitten kun on nimi paperissa, ryhdytään katsomaan, että mitä tässä oikeasti on sovittu. Laajoissa it-hankkeissa pitääkin varautua siihen, että kustannusarvio ylittyy ainakin 20 prosenttia.”

Tyypillisesti pienemmillä kuntaorganisaatioilla ei ole omia kehitysresursseja, joten työ ja järjestelmät joudutaan hankkimaan ulkopuoliselta taholta.

Pienten kuntien ongelma kilpailutuksissa on koko.

”Jos kunnat tekisivät tarjouskilpailuja yhteisvoimin, voitaisiin digikehityshankkeissa säästää rahaa. Yritysten kannalta 200 000 asukkaan väestöpohja on paljon kiinnostavampi kohde kuin 20 000 asukkaan. Silloin palveluarkkitehtuuriakin saataisiin määriteltyä paremmaksi.”

Valtion raha ratkaisee

Hyvinvointialueet aloittavat taloutensa ns. puhtaalta pöydältä valtion rahoilla.

”Sen vuoksi jo käynnissä olevia ict-kilpailutuksia on vihelletty kesken poikki, koska kaupungit ja kunnat eivät halua joutua HVA-alueiden hankkeiden maksumiehiksi”, sanoo Vilpponen.

Mutta valtion rahakaan ei riitä. Valtiovarainministeriö on laskenut, että hyvinvointialueille riittää 440 miljoonaa euroa vuoteen 2026 asti, mutta ne rahat on käytetty jo ennen syksyä. Rahasumma jakautuu vielä väestöpohjan mukaan, niin että osalle alueista jää ict-hankkeisiin vain murusia.

”Hyvinvointialueilla ei ole omia kehitysresursseja, joten hankkeiden valmistelu on konsulttivetoista. He ovat pääosin hyviä ja taitavia, mutta kalliita”, Vilpponen lisää. Jokainen hyvinvointialue on lisäksi samassa pisteessä: hankinnoissa pitää käyttää konsultteja, mutta osaajia ei ole tarpeeksi tarjolla.

Kunnalliset hankintaorganisaatiot apuna

Julkisissa kilpailutuksissa käytetään apuna kunnallisia hankintaorganisaatioita kuten Tieraa, missä kunnat ovat osakkaina. Tämä ei ole Vilpposen mukaan kuitenkaan optimaalinen hankkeen tarpeisiin.

”Kun esimerkiksi HVA-uudistuksessa on pakko saada kiireellä jotain valmiiksi, hyödynnetään emokuntien sopimuksia ja hankintayhtiöiden palveluja. Silloin ei tarvitse kilpailuttaa: käytännössä järjestelmät otetaan hyllystä epäoptimaalisina ja sitten sitä säädetään pitkän aikaa sopimaan paremmin tarpeisiin. Tämä on nykytilanteen ikävä puoli.”

Jos kilpailutus järjestettäisiin, kuluisi monta kuukautta asiantuntijoiden valjastamiseen ja määrittelyihin, mikä ei onnistu valtion säätämässä aikaikkunassa.

Koska hankintalaki ohjaa toimintaa, kilpailijat vievät hankintoja usein myös markkinaoikeuteen. Näin on käynyt muun muassa potilastietojärjestelmille. Siitä seuraa keskimäärin vuoden viive hankkeeseen.

”Tähän lakiin pitäisi saada korjaus. Muissa maissa ei ole tällaista markkinaoikeuslakia, jonka avulla saadaan pitkä keskeytys hankkeeseen oikeuskäsittelyn ajaksi.”

Digimyönteisyys ohjaa

Pohjoismaat, Saksa, Ranska ja Britannia ovat Euroopan digimyönteisempää kansaa. Maat panostavat strategisiin ohjelmiin, joiden avulla ne kehittävät digitaalisuutta terveydenhuollon alueella.

Suomikin on sinänsä hyvässä vauhdissa terveydenhuollon digitalisoinnissa, sillä meillä on ollut pitkään sähköinen potilastietojärjestelmä ja arkistointivastuu, jonka avulla saamme tiedot siirrettyä Kantaan.

”Ongelma tässä on se, että Kanta-arkisto ei ole operatiivinen tietojärjestelmä. Sen vuoksi tarvitsemme potilastietojärjestelmiä, jonne kertyy toiminnan pyörittämiseen tarvittava operatiivinen tieto.”

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestelmät ovat hyvin kriittisiä sen suhteen, että ne toimivat luotettavasti niin asiakasturvallisuuden kuin tietosuojalainsäädännönkin näkökulmasta.

Apotti korvaa satoja järjestelmiä

Vilpponen selvitti haastatteluiden avulla hankintaprosessin onnistumista etenkin satojen miljoonien eurojen terveydenhuoltojärjestelmässä Apotissa, joka korvaa satoja kuntien ja sairaaloiden käytössä olleita tietojärjestelmiä.

Kolmannes Suomen väestöstä on Apotin piirissä. Amerikkalainen erikoissairaanhoidon järjestelmä Epic Systems, joka voitti Apotin kilpailutuksen, on käytössä runsaassa sadassa suuressa sairaalassa eri puolilla maailmaa.

”Apotti on erittäin kunnianhimoinen hanke ja ensimmäinen järjestelmä maailmassa, missä yhdistetään erikoissairaanhoito, perusterveydenhoito ja sosiaalihuolto. Kukaan muu ei ole tehnyt tällaista komboa.”

Vilpponen haastatteli väitöstyössään Apotin kehittämiseen osallistuneita ammattilaisia. Hankkeessa järjestelmän laajuus on ollut suuri haaste, sekä hankkeen organisoituminen useiden organisaatioiden yli, myöskin tiukat aikataulut ovat lisänneet haastetta.

Väitöstyöstä selviää, että Apotti saanut käytettävyydestään paljon kritiikkiä sekä lääkäreiltä että hoitajilta.

”Apotissa on menty tietoturva ja potilasturvallisuus edellä, eikä käytettävyyden kehittämistä ole saatu ajoissa liikkeelle.”

Vilpponen tähdentääkin, että käytettävyys pitäisi saada yhdeksi tärkeimmistä kriteereistä kilpailutuksessa.

”Apotin kehittämisessä eräs haaste on ollut, että kehittämistyötä tekee oma in-house kehitysyhtiö Apotti Oy, jonka rahoitus tulee suoraan jäsenkunnilta. Perinteinen järjestelmätoimittajan ohjaus ja valvonta sanktiomalleineen ei toimi, sillä kaikki ylimääräiset kulut valuvat suoraan omistajakunnille. Tämä asettaa omat haasteensa hankkeen ohjaukseen.”

Kaikkien toiveet eivät myöskään toteudu kehittämistyössä, sillä suuret omistajat kuten HUS ja Helsinki omaavat paljon vaikutusvaltaa verrattuna pienempiin kuntiin.

Vilpponen kuitenkin puolustaa Apottia, jonka toimintaympäristö on nyt erilainen kuin silloin aloitusvaiheessa. Suunnitteluvaiheessa ajateltiin, että sosiaali- ja terveydenhuollon rekisterit voidaan tulevaisuudessa yhdistää, jotta saumaton moniammatillinen työskentely olisi mahdollista. Lakiuudistukset eivät kuitenkaan ole edenneet oletetusti, ja rekisterit on jouduttu  jättämään erilleen, mikä aiheutti omia haasteitaan kehittämiselle.

Diginatiivi ja hopeahapset

Vilpposen mielestä digitaalisuus on kuntien yksi pelastautumiskeino. Kaikki palvelut pitäisi toimia digitaalisesti. Tässä on myös iso ongelma:

”Miten erilaiset väestöryhmät huomioidaan loppukäyttäjinä? Diginatiiville sähköinen asiointi on selvää, mutta miten otetaan huomioon 193 000 muistisairasta, kielitaidottomat maahanmuuttajat, ja he, joilla on erilaisia rajoitteita, myös itsenäisesti asuvat ikäihmiset ovat voimakkaasti kasvava ryhmä, joka vaatii erityishuomiota”, Vilpponen luettelee.

Hän korostaakin, että se ei riitä, että hankintatiimi osaa kilpailuttaa, sisällön osaajia löytyy, ja johdolta saadaan saumaton tuki.

”Tarvitaan myös ymmärrys asiakaskunnasta eli käyttäjälähtöinen suunnittelu, ymmärrys ihmisestä ja hänen tarpeistaan. Tämä pitäisi liimata jo suunnitteluun mukaan. Kyseessä on paljon laajempi kokonaisuus kuin perinteisen palvelumuotoilun tuoma käyttöliittymän kehittäminen.”

Vilpponen tarjoaa väitöskirjassaan työkaluksi elämäkeskeiseksi nimettyä lähestymistapaa (Life Based Design – LBD), jonka avulla päästään huomioimaan loppukäyttäjä ja hänen tarpeensa kokonaisvaltaisesti.

---

Diplomi-insinööri Hannu Vilpposen väitöskirja ”You get what you order: Required expertise in the procurement of public services” tarkastettiin 17.12.2021 Jyväskylän yliopiston informaatioteknologian tiedekunnassa. Vastaväittäjänä toimii professori Matthias Rauterberg (Eindhoven University of Technology) ja kustoksena professori Pertti Saariluoma (Jyväskylän yliopisto).